Алгоритм защиты по иску

о признании строения незаконной постройкой
и ее сносе

В последнее время появляется все больше случаев, когда местные власти хотят признать строение юридического лица или гражданина незаконной постройкой и его снести. В ряде случаев это происходит на земле собственника, а иногда на земле, которую предприниматель взял в аренду.

Правительство Москвы очень активно работает по выявлению незаконных построек и предпринимает все усилия, чтобы снести эти строения. Но очень часто такие усилия по сносу строений являются необоснованными и незаконными. Как выстроить линию защиты в таких случаях мы расскажем в этой статье.

Восемь лет назад риски сноса строений в Москве в основном касались торговых павильонов и строений, находящихся у метро, о чем много написано про так называемую «Ночь длинных ковшей». Сейчас под угрозой находятся как небольшие здания, так и торговые центры, производственные комплексы, заводы. Как правило, покупатели и собственники таких строений узнают о том, что они были построены без разрешений на строительство или реконструкцию, только после того, как получают уведомление о нарушениях из Департамента городского имущества Москвы (ДГИ).

Для эффективной защиты прав собственника строений мы выработали свой алгоритм защиты, основанный как на наших положительных судебных решениях, так и на выигрышных делах других юридических компаний.

1. Необходимо проанализировать нормативную базу, на основе которой местная администрация или, например, Правительство Москвы выступают с иском о сносе самовольной постройки.

Если мы возьмем Правительство Москвы, то оно использует несколько нормативно-правовых документов для подачи иска о признании постройки незаконной и ее сносу.

Ключевые из нормативно-правовых документов следующие: постановление Правительства Москвы от 11.12.2013 № 819-ПП «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков», далее — постановление № 819-ПП; и постановление Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы», далее — постановление № 829-ПП.
Постановление № 819-ПП регламентирует порядок взаимодействия госорганов по выявлению самовольных построек. Постановление № 819-ПП имеет три приложения. Первое приложение к Постановлению № 819-ПП, это соответственно само Положение по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков.
Приложение № 2 представляет собой Перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости.

Приложение № 3 представляет собой Перечень земельных участков на которых размещено имущество (конструкции, строительные материалы и прочее), не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство для проведения работ по строительству (реконструкции) на указанных земельных участках.

Именно в эти два приложения № 2 и № 3 к Постановлению № 819-ПП попадают строения, которые требуют снести власти Москвы как незаконные строения.

Перечень таких незаконных объектов местные власти обязаны обновлять не реже раза в квартал. К сожалению, собственник не участвует в процедуре выявления нарушений и процедуре отнесения его строений в список приложения № 2 и № 3. Правительство Москвы не предусмотрело такое право ни в постановлении № 819-ПП, ни в Регламенте правительства Москвы (приложение к постановлению правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП).
Должностные лица, которые проводят проверку объекта, обязаны сообщать заинтересованным лицам о результатах проверки, однако практически они этого не делают. Такая ситуация приводит к тому, что собственники лишаются своего права досудебной защиты. Они не имеют права заявить возражения на стадии, когда спорные строения включают в приложения № 2 и № 3 к Постановлению № 819-ПП. Это также подтверждается и судебной практикой (См.: решения АС г. Москвы от 27.02.2019 по делу № А40-283998/2018).
Полагаю, что такие нормы действующего законодательства идут в противоречие с заверениями Правительства Москвы о поддержке предпринимательства и создания благоприятного климата для бизнеса. Необходимо изменить действующее законодательство и предоставить возможность предпринимателям оспаривать в досудебном порядке включение их строений в приложения № 2 и № 3 к Постановлению № 819-ПП.
После проведения проверки, которую обычно осуществляет Департамент государственного имущества Москвы (ДГИ), именно ДГИ готовит обращение в Правительство Москвы с предложениями о включении построек в приложения № 2 и № 3 к Постановлению № 819-ПП.
Правительство Москвы вносит спорные постройки в указанные приложения и, в течение 1 месяца с даты обновления перечня (п. 4.3.1 постановления № 819-ПП), направляет материалы в суд. На практике этот срок составляет от одного месяца до одного года.
2. Ключевым обстоятельством алгоритма защиты собственности от признания незаконной постройкой и ее сноса является анализ сроков исковой давности.

Выиграть суд по сносу самовольных строений позволяет аргументация пропуска местными властями сроков исковой давности. Статистика за последние несколько лет подтверждает, что суды отказывают в удовлетворении исков Правительства Москвы и ДГИ в более чем 40 процентах случаях, если собственники строений правильно выстраивают свою защиту. Дело в том, что срок исковой давности по делам о самовольных постройках начинает течь с момента, как местные власти узнали о нарушении их прав. Однако, что считать моментом, когда местные власти узнали о нарушении их прав, трактуется судами по-разному.
Правительство Москвы в большинстве случаев утверждает, что срок исковой давности необходимо исчислять с момента, когда о нарушении права узнал орган, уполномоченный на выявление самовольного строительства в Москве — ДГИ. Однако осведомленность истцов о факте реконструкции и начале течения срока давности могут подтверждать и другие обстоятельства. В судебной практике встречаются разные моменты отсчета начала течения этого срока.
В одном случае, сроки исковой давности, по мнению суда, начинают течь, когда префект выдал распоряжение о вводе объекта в эксплуатацию (постановление АС Московского округа от 20.03.2020 по делу А40-134683/2017).
В другом случае, осмотр и проверка специалистами МосгорБТИ также является отправной точкой начала течения срока исковой давности, поскольку ДГИ является учредителем ГБУ МосгорБТИ, поэтому истцы, по утверждению суда, местные власти должны были узнать о реконструкции не позднее появления сведений у органа технического учета города (Постановление АС Московского округа от 15.07.2020 по делу № А40-211090/2019).
В третьем случае, дата вынесения постановления о привлечение собственника к административной ответственности за нарушение требований и ограничений по использованию земельных участков (ст. 6.7 КоАП г. Москвы), также является началом течения сроков исковой давности (См.: постановление АС Московского округа от 18.06.2020 № Ф05-7927/2020 по делу № А40-73617/2019).
В четвертом случае, государственная регистрация права собственности на спорный объект, также является точкой отсчета срока исковой давности по таким делам (См.: постановление АС Московского округа от 15.07.2020 по делу № А40-211090/2019). Согласно разъяснениям, данным в п.57 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", течение срока исковой давности по искам, направленным на оспаривание зарегистрированного права, начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о соответствующей записи в ЕГРП.

В пятом случае, государственная регистрация в Росреестре изменения площади реконструированного объекта недвижимости также подтверждает, что Правительство Москвы должно было узнать о нарушении его прав именно с этой даты. То есть точка отсчета срока исковой давности начинается именно с этого момента. В решении по делу № А40-161510/22-1-983 в решении от 6 октября 2023 г. Арбитражный суд г. Москвы определил отказать в удовлетворении требований Правительства г. Москвы и ДГИ Москвы о признании зданий незаконными постройками и их сносу: «Требование о сносе самовольной постройки не подлежит удовлетворению за истечением исковой давности, поскольку истцом представлены доказательства о том, что об изменении площади объекта государственным органам города Москвы должно было стать известно в 2014 году».

В шестом случае, Правительство Москвы и ДГИ могут узнать о нарушении своих прав и в рамках межведомственного взаимодействия. Так по данным официального сайта Росреестра https://rosreestr.gov.ru, Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по г. Москве (Росреестр по Москве) имеет соглашение о взаимодействии с Государственной инспекцией по недвижимости г. Москвы в рамках которого осуществляется информационное и рабочее взаимодействие по вопросам незаконных работ по реконструкции, строительству, а также об объектах размещение и использование которых не соответствует видам разрешенного использования земельных участков. В частности в таком соглашении в п. 2.2.6. указано, что «В случае подтверждения со стороны Госинспекции по недвижимости информации о проведении незаконных работ по реконструкции либо новому строительству, а также об объектах размещение и использование которых не соответствует видам разрешенного использования земельных участков, на которых расположены указанные объекты, регистрирующий отдел Управления Росреестра по Москве принимает решение в установленном законом порядке». В п. 2.3. соглашения указано: «Взаимодействие и обмен информацией производится путем направления информации и документов с использованием почтовой и иных доступных способов связи». Поэтому проведение проверки Управлением Росреестра по г. Москве по вопросам целевого использования земельного участка и вынесение определения по этому вопросу, также может стать началом срока исковой давности.

Это согласуется с позициями Верховного суда и Президиума ВАС (определение ВС от 25.12.2019 № 305-ЭС19-18665, постановления Президиума ВАС от 04.09.2012 № 3809/12, от 18.06.2013 № 17630/12).
Истечение срока исковой давности, о которой заявляет ответчик, является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в иске согласно п. 2 ст. 199 ГК РФ.
3. Проведение строительно-технической экспертизы - важнейший элемент алгоритма защиты собственности от признания ее незаконной постройкой и последующего сноса строения.
Необходимо помнить, что если постройка создает угрозу жизни и здоровью граждан, то на требование о ее сносе исковая давность не распространяется (п. 22 постановления Пленума ВС РФ № 10, Пленума ВАС № 22). Поэтому суд вправе применить срок только в случае, когда объект никому не угрожает, либо угрозу можно устранить (См.: постановление АС Московского округа от 19.06.2019 по делу № А41-69143/2018). В связи с этим для грамотной защиты прав собственника, еще одним ключевым обстоятельством является проведение строительно-технической экспертизы, которая позволит доказать, что строение не несет угрозы жизни и здоровью граждан.
Важно отметить, что 31 декабря 2023 г. вышло распоряжение Правительства РФ № 3041-р, в котором установлено, что проведение судебных строительно-технических экспертиз возможно только государственными судебно-экспертными организациями. До декабря 2023 г. подавляющее большинство судебных строительно-технических экспертиз проводилось независимыми негосударственными организациями. Указанный факт необходимо учитывать при подаче ходатайства о проведении судебной строительно-технической экспертизы. Ценник стоимости таких экспертиз с 2024 года значительно вырос, как и увеличилось время подготовки такой экспертизы, поскольку государственные экспертные учреждения сильно загружены.
Однако, нельзя забывать, что ст. 188 ГПК РФ и ст. 87.1 АПК РФ предусматривает возможность получения письменной и устной консультации специалиста. Это позволяет получить письменное досудебное заключение специалиста и вызвать его в суд для дачи консультации. Вполне возможно, что этого будет достаточно для суда для выяснения вопроса, представляет ли строение угрозу жизни и здоровью граждан. В таком случае проведение судебной строительно-технической экспертизы будет необязательно.
Ключевыми вопросами, на которые должны ответить специалисты или судебная строительно-техническая экспертиза: 1. Соответствует ли объект площадью, например, 100 кв.м. с кадастровым номером 22:22:22:22:2 по адресу: г. Москва… в существующем виде градостроительным, строительным, противопожарным и санитарным нормам и правилам? 2. Создает ли объект площадью например, 100 кв.м. с кадастровым номером 22:22:22:22:2 по адресу: г. Москва… угрозу жизни и здоровью граждан?
4. Учесть ключевые обстоятельства дела, включая все пункты исковых требований истца и способы защиты своих прав, как со стороны истца, так и со стороны ответчика.

Достаточно часто Правительство Москвы и ДГИ при подаче исковых требований выдвигает в просительной части иска требования о признании спорных зданий самовольными постройками и снести их, а также признать отсутствующим зарегистрированное право собственности ответчика на спорные здания.

Однако указанные требования являются взаимоисключающими по выбранному способу защиты своих прав со стороны истца и не могут быть удовлетворены судом одновременно в одном иске.
Если истцы выбирают способ защиты своих прав на основании положений ст. 222 ГК РФ – признать строения самовольными постройками и снести их, то требование о признании отсутствующим зарегистрированное право собственности – не подлежит рассмотрению судом, если истцы не выдвигают требований признания за ними права собственности на спорные здания или если эти здания не являются недвижимым имуществом.

Так, исходя из системного толкования положений действующего законодательства, и принимая во внимание пункт 52 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 №10/22, такой правовой способ защиты, как признание права собственности отсутствующим на спорный объект недвижимости, предполагает наличие у лица, обращающегося с таким требованием, права на указанный объект недвижимости и является исключительным способом защиты, который подлежит применению лишь тогда, когда нарушенное право истца не может быть защищено посредством предъявления специальных исков, предусмотренных действующим гражданским законодательством.

Согласно определению Верховного суда РФ от 13.06.2017 № 33-ГК17-10 возможность обращения с требованием о признании права собственности на недвижимое имущество отсутствующим предоставлена только лицу, которое в соответствии с данными Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним является собственником этого имущества и одновременно им владеет, в том случае, если по каким-либо причинам на данное имущество одновременно зарегистрировано право собственности за другим лицом.

Таким образом, зарегистрированное право собственности ответчика на спорные здания в зависимости от характера возникшего спора, наличия или отсутствия у этого имущества признаков недвижимости может быть оспорено либо по результатам рассмотрения иска, основанного на положениях статьи 222 Гражданского кодекса РФ, одновременно с разрешением вопроса о судьбе этого объекта, либо только по итогам рассмотрения требования о признании отсутствующим зарегистрированного права при наличии условий, предусмотренных пунктом 52 постановления от 29.04.2010 № 10/22. В соответствии с положениями постановления от 29.04.2010 № 10/22 именно невозможность отнесения конкретного объекта к категории недвижимого имущества следует рассматривать в качестве одного из обстоятельств, при которых иск о признании права отсутствующим подлежит удовлетворению.

Таким образом, в части требований истцов о признании зарегистрированного права отсутствующим на недвижимые объекты, истцами избран ненадлежащий способ защиты, который не подлежит удовлетворению. Практика Арбитражного суда г. Москвы по аналогичным вопросам подтверждает нашу позицию, когда суд отказывая в удовлетворении требований, указал, что «в части требований истцов о признании зарегистрированного права отсутствующим на недвижимые объекты, истцами избран ненадлежащий способ защиты» (Решение арбитражного суда г. Москвы от 16.09.2022 г. по делу № А40-147532/16-64-680).

Также в ходе судебного разбирательства важно подготовить обоснованные аргументы на стандартные доводы Правительства Москвы: 1. Ответчик нарушил целевое использование земельного участка, поскольку получил земельный участок для эксплуатации зданий и сооружений, а не для строительства и реконструкции объектов; 2. Ответчик не получал разрешения на строительство, реконструкцию объектов или отсутствуют сведения, что ответчик обращался за таким разрешением; 3. Фактическая площадь спорных строений не совпадает с площадью, указанной в разрешительной документации; 4. Строительство спорных сооружений было осуществлено с существенными нарушениями градостроительных, противопожарных и санитарных норм и правил; 5. Ответчик не доказал, что спорные сооружения не угрожают жизни и здоровью граждан.
При отсутствии обоснованной аргументации ответчика суд может удовлетворить требования Правительства Москвы, что подтверждает судебная практика по делу № А40-222748/2018 (См.: Постановление АС Московского округа от 06.02.2020 № Ф05-25259/2019).
Однако наша судебная практика и судебная статистика аналогичных дел свидетельствует о том, что у ответчиков, которые выступают обоснованно против Правительства Москвы по искам о сносе, имеется много шансов на победу. Так с 01.11. 2018 года по 01.12.2020 года Арбитражный Суд г. Москвы рассмотрел 506 дел по искам ДГИ и правительства Москвы, из которых отказал властям в 279 случаях, то есть в 55% рассмотренных дел.
5. Пятым элементом алгоритма защиты прав при незаконной постройке и ее сносе, является изучение судебной практики по аналогичным обстоятельствам.

К сожалению, в Москве судебная практика по делам о признании строений самовольными постройками и их сносу не является единообразной.
В некоторых случаях судьи указывают, что при передаче земельного участка в аренду собственник сохраняет контроль над земельным участком и не лишается владения. Самовольная постройка, как правило, в таких случаях нарушает права собственника и по этому, по мнению суда на требования признать объект незаконным и снести его - срок исковой давности не распространяется (решение АС г. Москвы от 14.01.2020 по делу № А40-234716/2017, от 18.09.2019 по делу № А40-47112/2018, п. 6 информационного письма ВАС от 09.12.2010 № 143).
В других случаях судьи рассматривают передачу земельного участка в аренду как «выбытие» земельного участка из владения собственника. Такая позиция приводит к тому, что, по мнению суда, на момент спора земельными участками со спорными объектами владеют ответчики и к требованиям истцов применяется общий срок исковой давности согласно п. 1 ст. 196 ГК РФ, п. 1 ст. 200 ГК РФ (См.: Определение Верховного Суда РФ от 25.12.2019 по делу № А40-116882/2017; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.05.2019 по делу № А40-206046/2017).
Необходимо помнить, что снос объекта самовольного строительства, согласно действующего законодательства и сложившейся судебной практики, является крайней мерой гражданско-правовой ответственности. С учетом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении строения нарушение градостроительных и строительных норм и правил, не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом незначительным и не препятствующим возможности сохранения самовольной постройки. Указанный подход сформирован судебной практикой согласно п.7 «Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством», утвержденной Президиумом Верховного Суда РФ от 16.11.2022.

Адвокат, к.ю.н. Сергей Князькин.